Types de fonds et programmes européens

Un premier aperçu

Dans le chapitre précédent, nous avons tracé le chemin conceptuel qui relie les institutions européennes, les actes législatifs, les politiques, les stratégies, les documents de programmation, les appels et les projets. Dans ce chapitre, nous proposons une première catégorisation des fonds et programmes de l’UE, en présentant les principaux éléments d’identification pour chaque catégorie :

• les institutions de référence,
• des politiques et des stratégies,
• les fonds et programmes appartenant à la catégorie identifiée,
• des documents de programmation spécifiques typiques de la catégorie,
• les caractéristiques des avis,
• et enfin les caractéristiques des projets.

Comme expliqué dans le chapitre précédent, il est important pour Europlanning d’être conscient de tous ces éléments afin de pouvoir répondre au mieux aux attentes de l’organisme de financement, et donc d’avoir une plus grande garantie de succès (attribution du projet) et d’impact (à long terme).

La catégorisation suivante est l’une des possibles : elle est utile pour comprendre l’architecture des fonds et programmes de l’UE, mais elle n’a pas de valeur générale et absolue. Par exemple, notre guide ne comporte pas de section distincte pour les programmes de coopération extérieure et de facilité de redressement et de résilience, mais il est utile de traiter ici de leurs particularités. Chaque fonds et programme a ses propres caractéristiques et, en même temps, des caractéristiques communes à d’autres fonds et programmes.

Les Fonds structurels et ruraux

Un premier grand type de fonds européens, celui qui est considéré comme le plus "proche" de nos territoires parce qu’il est géré localement, est le fonds structurel et rural. Comme nous le verrons dans le chapitre dédié, chaque fonds a ses propres caractéristiques, mais il est possible ici de souligner leurs points communs.

• INSTITUTIONS. Les DG chargées de la gestion des fonds structurels et ruraux sont la DG REGIO(fonds structurels), la DG EMPL(FSE+), la DG AGRI(fonds ruraux) et la DG MARE(FEAMPA). La gestion des Fonds structurels est partagée avec les autorités de gestion régionales et nationales.
• POLITIQUES et STRATÉGIES. Au niveau "macro", les fonds structurels et ruraux poursuivent la politique régionale et de cohésion, la politique agricole commune et la politique maritime et de la pêche. Les interventions individuelles au sein des programmes opérationnels (voir ci-dessous) reflètent les priorités politiques et stratégiques des autorités de gestion régionales et nationales.
• Fonds et programmes. Les fonds structurels et ruraux sont le Fonds européen de développement régional(FEDER), le Fonds de cohésion, le Fonds social européen+ (FSE+), le Fonds européen agricole pour le développement rural(FEADER), le Fonds européen agricole de garantie(FEAGA), le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture(FEAMP) et le Fonds de transition juste(FTC). Il s’agit en effet de "fonds" et chacun d’entre eux fait l’objet d’une ligne spécifique dans le budget de l’UE. Toutefois, pour être réalisés, ils doivent être transformés en "programmes", qui sont élaborés et gérés au niveau national et régional.
• PROGRAMMATION. La programmation de ces fonds se fait à deux niveaux, puisqu’il s’agit de fonds en gestion partagée entre les institutions européennes (qui définissent leur cadre général d’intervention et leurs priorités) et les Etats membres (qui suivent leur programmation spécifique et leur gestion opérationnelle). Pour les Fonds structurels, il existe un accord de partenariat qui identifie les allocations générales et la programmation pour l’ensemble du pays, puis des programmes opérationnels nationaux et régionaux(POR et PON) pour la programmation spécifique des fonds du FEDER et du FSE+ dans les différentes régions et domaines thématiques. Les fonds ruraux prévoient des programmes de développement rural régionaux(PDR) et, à partir de 2023, un "plan stratégique national pour la PAC" qui donnera de la cohérence aux actions financées par le FEADER et le FEAGA.
• APPELS D’OFFRES. Les appels pour cette catégorie de fonds ne sont pas accessibles via une plateforme unifiée, mais via les sites web des différentes autorités de gestion, c’est-à-dire les ministères nationaux (PON) et les directions régionales en charge du développement économique (FEDER), des politiques sociales et du travail (FSE+) et des politiques agricoles (PDR).
• PROJETS. Les projets mis en œuvre dans le cadre de cette catégorie de fonds ont une portée locale, généralement régionale (POR) ou nationale (PNO). Ils peuvent être présentés en italien et ne nécessitent pas de partenariats complexes ou internationaux. Elles doivent être alignées sur les politiques de référence (voir ci-dessus) et sur les politiques, stratégies et actions menées par les autorités nationales et régionales dans les domaines concernés. Elles peuvent s’inspirer des bonnes pratiques développées dans d’autres contextes régionaux ou nationaux.

Programmes de coopération territoriale

Les programmes de coopération territoriale (qui sont traités plus en détail dans une section distincte du guide) représentent l’une des déclinaisons des Fonds structurels. En fait, ils sont financés par le FEDER (l’un des Fonds structurels) et disposent d’autorités de gestion locales, mais agissent dans un cadre territorial plus large : transfrontalier (à cheval sur une frontière), transnational (une zone plus vaste composée de plusieurs régions de différents pays) ou interrégional (territoires ou acteurs locaux de l’ensemble de l’UE partageant des défis similaires).

• INSTITUTIONS. La DG chargée de la gestion des programmes de coopération territoriale (financés par le FEDER) est la DG REGIO. La gestion est partagée avec les autorités de gestion régionales chargées du suivi des différents programmes dans la zone géographique concernée (transfrontalière, transnationale ou interrégionale).
• POLITIQUES et STRATÉGIES. Au niveau "macro", les programmes de coopération territoriale poursuivent la politique régionale et de cohésion de l’UE (comme le FEDER). Au niveau local, ils reprennent les axes stratégiques identifiés par les autorités régionales dans la zone géographique concernée.
• Fonds et programmes. Les programmes de coopération territoriale sont financés par le FEDER. Il s’agit de "programmes" à part entière et d’une des "déclinaisons programmatiques" du FEDER, au même titre que le POR et le PON. Chaque programme de coopération territoriale appartient à l’une des trois familles (programmes de coopération transfrontalière, transnationale ou interrégionale).
• PROGRAMMATION. La programmation de ces fonds se fait à deux niveaux, puisqu’il s’agit de fonds dont la gestion est partagée entre les institutions européennes et les régions/territoires des États membres. Les programmes de coopération territoriale sont des programmes réels (similaires aux POR) élaborés par l’autorité de gestion compétente pour planifier l’utilisation des fonds dans la zone (géographique ou thématique) concernée.
• APPELS D’OFFRES. Les appels d’offres pour cette catégorie de fonds ne sont pas accessibles via une plateforme unifiée, mais via des sites web spécifiques. Normalement, chaque programme de coopération territoriale dispose de son propre site web, géré par l’autorité de gestion concernée.
• PROJETS. Les projets mis en œuvre dans le cadre de cette catégorie de fonds ont une portée à la fois internationale (impliquant plusieurs pays) et locale (impliquant une zone spécifique). Ils sont présentés en anglais ou dans une langue considérée comme véhiculaire dans le territoire cible. Ils nécessitent un partenariat plus complexe et international qui démontre un impact approprié sur le territoire ciblé. Ils doivent être alignés sur la politique régionale et de cohésion de l’UE et sur les politiques, stratégies et actions menées sur le territoire et dans les domaines concernés par les autorités régionales responsables. Elles peuvent s’inspirer de bonnes pratiques développées dans d’autres contextes régionaux, nationaux, transnationaux ou européens.

Programmes communautaires thématiques

Les programmes thématiques de l’UE gérés directement sont probablement le domaine d’Europrojecting dont nous avons le plus tendance à parler (y compris dans notre guide) et sur lequel l’information est la plus universelle et la plus accessible. En effet, bien que chacun ait ses propres caractéristiques, ces programmes abordent les "grandes questions" qui intéressent les institutions européennes, concernent des acteurs de toute l’UE et disposent d’un système de référence unique (le portail"Financement et appels d’offres"). Nous présentons ci-dessous leurs caractéristiques communes.

• INSTITUTIONS. Les principaux programmes de l’UE sont suivis directement par les différentes DG de la Commission européenne, chacune responsable d’un domaine thématique spécifique, et par un certain nombre d’agences chargées de leur gestion exécutive. Les particularités sectorielles, les besoins spécifiques et la variété des acteurs impliqués génèrent des différences entre les programmes, mais toutes les DG poursuivent un cadre stratégique commun, ont progressivement standardisé leurs procédures et utilisent un portail de référence commun pour gérer leurs appels et leurs projets. Pour plus d’informations sur les DG et les agences responsables, veuillez vous référer aux informations appropriées sur chaque programme dans notre prospectus.
• POLITIQUES et STRATÉGIES. En raison de la grande variété thématique des programmes de l’UE, il est impossible de définir a priori les politiques de référence poursuivies. Normalement, il existe une politique de référence pour chaque domaine et sous-domaine thématique de chacun des programmes de l’UE. L’aspect technique et thématique étant central dans ce type de programme, il est nécessaire de l’analyser de la manière la plus approfondie possible, en utilisant par exemple les informations fournies dans le chapitre précédent (section sur les politiques de référence) et les liens vers les éléments contextuels fournis, pour chaque programme, dans notre prospectus.
• Fonds et programmes. Chacun des programmes de l’UE en gestion directe correspond à une ligne spécifique du budget de l’UE. Il en existe de nombreuses : vous pouvez les découvrir en détail dans lechapitrecorrespondant ou dans lasection appropriée de notre guide.
• PROGRAMMATION. Chacun des programmes de l’UE gérés directement dispose déjà d’un plan de mise en œuvre indicatif "à la source". En particulier, les règlements respectifs (qui constituent également la base juridique) fournissent de nombreuses informations sur les actions financées, les critères d’éligibilité et d’évaluation, le budget consacré à chaque ligne d’intervention - et bien d’autres détails. Cependant, presque tous présentent un document de planification plus spécifique et plus précis, le plan de travail ou Work Plan, qui fournit normalement les détails des appels planifiés d’une année sur l’autre. Les règlements et les plans de travail sont disponibles dans la section des documents de référence du portail Financement et appels d’offres.
• APPELS D’OFFRES. Les appels d’offres des programmes de l’UE gérés directement sont accessibles via le portail"Financement et appels d’offres", qui vous permet également d’accéder à la plupart des informations et des documents de référence. Dans tous les cas, il est conseillé de consulter les sites web des DG et des agences exécutives de référence pour chaque programme, qui sont très riches en contenu (technique et thématique) et en informations opérationnelles (informations pour la participation aux appels d’offres).
• PROJETS. Les projets mis en œuvre dans le cadre des programmes de l’UE gérés directement ont une portée européenne : bien qu’ils aient des structures et des modes de fonctionnement différents(ici une analyse des différents niveaux de complexité), ils visent à avoir un impact significatif et une "valeur ajoutée" valable et appréciable pour l’ensemble de l’UE. Ils sont présentés en anglais et nécessitent généralement un partenariat complexe, couvrant différents pays et réalités de l’Union européenne. Elles doivent être alignées sur la (ou les) politique(s) de référence au niveau de l’UE dans le domaine et le sous-domaine spécifiques dans lesquels elles opèrent. Chaque programme ou appel peut également se référer à plusieurs domaines politiques et stratégiques connexes ou complémentaires, qui sont mis à jour, repris et renouvelés avec une certaine régularité. Les projets doivent s’inspirer et prendre en compte les bonnes pratiques et les actions déjà développées dans d’autres contextes à travers l’Europe, et démontrer un certain degré d’innovation, d’efficacité et de reproductibilité par rapport à ce qui a déjà été réalisé.

Programmes de coopération extérieure

Les programmes de coopération extérieure ne sont pas spécifiquement abordés dans notre guide. En fait, ils représentent l’une des déclinaisons des programmes thématiques de l’UE - plus particulièrement celui consacré à la "politique étrangère" de l’UE, à la réponse aux urgences et aux activités de coopération et de développement avec les pays tiers. Cependant, ils présentent certaines caractéristiques spécifiques qui les différencient des autres programmes de l’UE : 1) ils ont une forte dimension territoriale, c’est-à-dire qu’ils sont dédiés à la coopération ou au développement d’un territoire donné ; 2) ils sont gérés de manière décentralisée, par l’intermédiaire des délégations de l’UE dans les pays tiers, ou par des modes de gestion indirecte (c’est-à-dire avec des fonds confiés à des institutions de pays tiers ou à des organisations internationales) ; 3) ils disposent d’un système de gestion de projet qui n’est pas encore totalement intégré dans le portail "Financement et appels d’offres" (ils utilisent en partie leurs propres systèmes).

• INSTITUTIONS. Les services chargés de la gestion des programmes de coopération extérieure sont la DG INTPA ( programme Global Europe/NDICI ), la DG NEAR ( programme Global Europe/NDICI et programme IPA III), la DG ECHO (programme d’aide humanitaire) et le FPI (Service des instruments de politique étrangère). Dans de nombreux cas (programmes nationaux), la gestion opérationnelle est confiée aux délégations de l’UE dans les pays bénéficiaires et est parfois assurée indirectement (gestion confiée à des institutions des pays bénéficiaires ou à des organisations internationales). La gestion indirecte implique un accord avec le pays ou l’organisation choisi(convention de financement), un processus de planification financière(devis-programme), des procédures et des exigences spécifiques.
• POLITIQUES et STRATÉGIES. Les programmes de coopération extérieure sont une manifestation de la la politique étrangère de l’UE (politiques de l’UE dans les principales régions du monde et politiques bilatérales avec les différents pays), la la politique de voisinage, la la politique d’élargissement, les stratégies spécifiques de développement et de coopération de l’UE (Consensus européen sur le développement, Consensus européen sur l’aide humanitaire), les grandes priorités de l’UE (Green Deal, numérique, développement et croissance durables, migrations, gouvernance, paix et sécurité…) et une série de politiques et de stratégies dans des domaines plus spécifiques (démocratie et droits de l’homme, éducation et compétences, énergie, environnement, égalité des sexes, santé, développement urbain et régional, alimentation et sécurité alimentaire, sociétés pacifiques et inclusives, croissance économique durable, eau et assainissement, partenariats internationaux). Il est évident que les politiques et les stratégies pertinentes pour le pays bénéficiaire jouent également un rôle important, puisqu’il s’agit d’une forme de collaboration.
• Fonds et programmes. Il existe trois programmes de coopération extérieure, qui font partie de la grande "famille" des programmes communautaires : le programme " Global Europe" (également connu sous le nom de NDICI, acronyme de Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument, qui regroupe divers programmes géographiques et thématiques de la période de programmation précédente), le programme IPA III (consacré aux pays en phase de préadhésion) et le programme d’aide humanitaire (pour le soutien et la gestion des situations d’urgence).
• PROGRAMMATION. Dans les programmes de coopération extérieure, la programmation spécifique (qui est déjà assez détaillée au niveau du règlement et de ses annexes) est définie dans des programmes indicatifs pluriannuels (PIP), géographiques et thématiques, gérés séparément par la DG INTPA et la DG NEAR en fonction des domaines de compétence ; et, avec encore plus de détails, dans des plans d’action annuels ou des documents d’action (PAA/DA), également gérés séparément par la DG INTPA et la DG NEAR. Le programme IAP III présente un cadre de programmation unique et le programme d’aide humanitaire propose des plans indicatifs humanitaires(PIA).
• APPELS D’OFFRES. Les appels à des programmes de coopération extérieure disposent, du moins à l’heure actuelle, d’un système de publication spécifique, qui passe par les portails Webgate ou PROSPECT. Le système OPSYS (utilisé pour le suivi des projets) et la publication des appels d’offres devraient bientôt être fusionnés dans le portail unique "Financement et appels d’offres". Dans le domaine de l’aide humanitaire, les réponses aux appels à propositions ne peuvent être faites que par des organismes accrédités (ayant signé des partenariats humanitaires) et par le biais d’un système spécifique appelé APPEL.
• PROJETS. Les projets mis en œuvre dans le cadre des programmes de coopération extérieure ont une portée internationale et sont particulièrement complexes, car ils peuvent couvrir des secteurs très différents, doivent être alignés sur les objectifs de l’UE et des pays bénéficiaires (qui ne sont pas toujours parfaitement cohérents) et sont mis en œuvre dans des contextes souvent difficiles. La définition même des objectifs de l’UE peut obéir à des logiques différentes et complémentaires au sein d’une même ligne de financement ou d’un même appel : logiques de politique étrangère (par exemple, l’atténuation des flux migratoires), logiques plus proprement liées à la coopération et au développement (par exemple, la promotion de la démocratie et la participation de la société civile) et logiques de pays (visant à préserver les relations avec un pays donné, qui peuvent également être importantes pour différents facteurs, tels que l’approvisionnement en énergie et en matières premières). Ils sont présentés en anglais ou dans la langue véhiculaire du pays bénéficiaire (français, espagnol ou portugais) et requièrent normalement un partenariat comprenant des compétences techniques dans le domaine concerné ainsi qu’une présence et une connaissance du contexte local du pays bénéficiaire. Les projets doivent s’inspirer et prendre en compte les bonnes pratiques et les actions déjà développées dans d’autres contextes à travers le monde : en Europe mais aussi dans des contextes similaires dans les pays émergents, en développement et en transition.

Le dispositif de récupération et de résilience

La facilité de récupération et de résilience occupe une place particulière parmi les projets européens : il s’agit d’une facilité spéciale et unique dont le budget même est spécial et ne fait pas partie du budget "normal" de l’UE. Ses modalités de mise en œuvre sont décentralisées : elles ressemblent en cela aux Fonds structurels, mais suivent des logiques et des modalités de mise en œuvre différentes. Nous avons consacré une catégorie d’actualités spécifique aux analyses approfondies du dispositif de relance et de résilience et du PNRR (plan national de relance et de résilience).

• INSTITUTIONS. Le service chargé de la gestion de la facilité de redressement et de résilience est la task force pour le redressement et la résilience(RECOVER), qui travaille en étroite coordination avec la DG ECFIN. Au niveau italien, la gouvernance du PNR s’articule comme suit : 1) la responsabilité politique et la coordination sont confiées à la Présidence du Conseil des ministres et à une Cabina di Regia spécifique, qui opèrent en tandem avec le ministère de l’Économie et des Finances (qui dispose notamment d’un gestionnaire du PNRR, en contact direct avec la Commission européenne, et d’un service central pour le PNRR) ; 2) La responsabilité opérationnelle incombe aux administrations centrales titulaires, c’est-à-dire aux ministères responsables des différents sujets couverts par le PNR ; 3) certaines interventions sont mises en œuvre directement par leTitulaire de l’administrationd’autres sont confiés à différents organismes de mise en œuvre, c’est-à-dire à Municipalités et villes métropolitaines, régions, autorités locales et d’autres organismes publics et privés. Environ un tiers des ressources du PNR est alloué à chacune de ces trois catégories.
• POLITIQUES et STRATÉGIES. Les objectifs stratégiques poursuivis par la Facilité pour la relance et la résilience et le PNR représentent un point de rencontre entre les grandes priorités de l’Union européenne et l’agenda spécifique des autorités nationales, des différents ministères, des autorités locales et d’autres parties prenantes importantes. D’une part 1) le mécanisme prévoit des montants minimums à consacrer aux principales priorités de l’UE pour la période de sept ans (principalement la transition verte et la transformation numérique) ; et 2) les gouvernements nationaux sont tenus d’atteindre les étapes et les objectifs convenus avec la Commission européenne et de prouver l’obtention des résultats (avec un calendrier strict). D’autre part, la cohérence avec les politiques et stratégies nationales est essentielle, car le PNR a mis à disposition des ressources pour des réformes et des interventions qui étaient en partie déjà planifiées, mais longtemps bloquées en raison d’un manque de fonds.
• Fonds et programmes. Les sources de financement constituent l ‘une des principales innovations de la facilité pour la relance et la résilience (qui est, comme nous l’avons déjà mentionné, une facilité en dehors du budget de l’UE proprement dit). L’UE emprunte des ressources sur les marchés financiers en émettant des titres. Une partie des ressources collectées (385 milliards) est utilisée pour accorder des prêts à taux bonifiés aux États membres ; une autre partie (338 milliards) est utilisée pour financer des subventions gérées par les États membres. Une partie de la "dette européenne" ainsi créée est donc remboursée par les États membres, tandis que pour l’autre partie, de nouvelles "ressources propres" de l’UE seront introduites. Les fonds sont versés par l’UE aux États membres par tranches, en fonction de la réalisation d’étapes et d’objectifs. Le gouvernement italien fournit des ressources supplémentaires(plan complémentaire) pour étendre la portée des mesures mises en œuvre.
• PROGRAMMATION. La planification du PNR relève de la responsabilité des autorités centrales chargées des interventions, c’est-à-dire les différents ministères, en coordination avec le bureau du Premier ministre et le ministère de l’Économie et des Finances. Le site de référence ItaliaDomani permet de suivre les différents types d’intervention et de réforme prévus par le plan.
• APPELS D’OFFRES. Les fiches PNRR sont publiées dans une section spéciale du site ItaliaDomani, qui distingue les fiches lancées directement par les administrations titulaires de celles lancées par les différents organismes d’exécution. Les sites web des administrations propriétaires et des organismes de mise en œuvre restent naturellement une source d’information complémentaire très importante.
• PROJETS. Les "projets" du PNR sont, dans la plupart des cas, des infrastructures ou d’autres interventions à grande échelle, bien qu’ils aient un impact local et soient en grande partie gérés par des organismes de mise en œuvre locaux. L’espace pour les interventions du secteur tertiaire existe, mais il n’est pas majoritaire et ne concerne pas, dans la plupart des cas, des projets de type classique. La plupart des interventions sont très spécifiques et prennent souvent la forme d’un appel d’offres plutôt que d’une subvention. L’impact attendu du PNRR pour le troisième secteur et les territoires italiens réside à la fois dans la participation directe (nécessaire dans la mesure du possible, afin de bénéficier de fonds qui risquent de rester inutilisés) et, surtout, dans l’effet systémique bénéfique des interventions, des investissements et des réformes structurelles envisagées dans le cadre du PNRR.