Von wem und wie wird der EU-Haushalt definiert?

Wir haben kürzlich einen speziellen Abschnitt unseres Leitfadens der neuen Programmplanung 2021-2027 gewidmet und bereits mehrfach erwähnt, wie wichtig die Festlegung des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens für die Zukunft der europäischen Projekte ist.

Aber wie funktioniert das Verfahren zur Festlegung und Genehmigung der europäischen Fonds und Programme in einem bestimmten Zeitraum (Jahr oder Siebenjahreszeitraum)? Dies ist eine sehr allgemeine Frage, aber eine, die wir für wichtig halten, um mehr Licht in einige der Beiträge zu bringen, die wir zu diesem Thema veröffentlicht haben und noch veröffentlichen werden.

Es ist auch eine komplexe Frage, die wir durch drei aufeinanderfolgende Fragen auf immer detaillierteren Ebenen beantworten. Machen Sie sich auf einen etwas längeren und wortreicheren Beitrag als sonst gefasst, aber hoffentlich nützlich, dicht und sehr informativ!

Viel Spaß beim Lesen!

F.: Was ist der EU-Haushalt?

A.: Diese allererste Frage ist nicht so einfach, wie sie scheint. Wir haben in den ersten Teilen unseres Leitfadens versucht, eine erste, kurze Erklärung zu geben. Was mit dem EU-Haushalt zu tun hat und für die Leser unseres Leitfadens von Interesse ist, lässt sich eigentlich in vier verschiedene Aspekte unterteilen:

1. Die Festlegung und Genehmigung der Mittel ("Eigenmittel"), die für die Durchführung der europäischen Politiken und Programme und für die Arbeit der EU-Institutionen zur Verfügung stehen. Diese sehr allgemeine Entscheidung ist keineswegs eine Selbstverständlichkeit: Sie ist im Gegenteil immer wieder notwendig, weil die EU kein eigenes System von Steuer- oder sonstigen Einnahmen hat und keine Schuldtitel ausgeben kann. Um ihre Aktivitäten zu finanzieren, muss sie in der Tat mit den Mitgliedstaaten ‚über die Bücher gehen‘. Die Höhe der Eigenmittel hat einen deutlichen Einfluss auf den Umfang des mehrjährigen Finanzrahmens, der einzelnen Jahresbudgets und der einzelnen europäischen Programme.

• Die Festlegung und Genehmigung eines mehrjährigen Finanzrahmens (MFR), d.h. eines Programmplanungsdokuments, in dem die jährlichen Höchstbeträge der Mittel, aufgeteilt nach Ausgabenkategorien, für einen Zeitraum von sieben Jahren festgelegt werden. Jeder Jahreshaushalt muss in diesen Obergrenzen enthalten sein, ebenso wie alle Ausgaben, die Jahr für Jahr für EU-Programme und -Politiken bereitgestellt werden.

• Die Festlegung und Genehmigung eines jährlichen Unionshaushalts, in dem die Mittelzuweisung für ein bestimmtes Kalenderjahr im Detail festgelegt wird. Es handelt sich um einen Haushalt, der weitgehend durch die oben erwähnten Zwänge des mehrjährigen Finanzrahmens vorbestimmt ist: Es sind der MFR und die Definition der Eigenmittel (und nicht die einzelnen Jahreshaushalte), die die Debatte (und den politischen Streit) zwischen den Mitgliedstaaten und den EU-Institutionen auslösen.

• Die Festlegung und Genehmigung der Verordnungen für die einzelnen europäischen Programme, in denen die Funktionsweise, die allgemeinen Ziele, die Schwerpunkte, die Maßnahmen, die Interventionsmodalitäten, die Förderkriterien und (natürlich) die Mittelzuweisungen für jedes Programm innerhalb der durch den mehrjährigen Finanzrahmen vorgegebenen Grenzen festgelegt werden.

In allen vier Fällen handelt es sich um Finanzzuweisungen mit starker politischer und strategischer Bedeutung. Aber jede Entscheidung betrifft eine andere Ebene und folgt (wie wir sehen werden) unterschiedlichen Wegen.

F.: Welches Verfahren führt zur Festlegung und Genehmigung des EU-Haushalts?

A.: Die Verfahren sind für jede der vier in der vorherigen Antwort definierten Ebenen unterschiedlich.

1. Das Eigenmittelsystem besteht aus einer Reihe von Beitragsanteilen, die die Mitgliedstaaten für das Funktionieren der Union zu zahlen haben (die heute für jeden Staat auf den erhobenen Zöllen und der Mehrwertsteuer sowie dem Bruttonationaleinkommen basieren). Seine Definition obliegt dem Rat der Europäischen Union (der ihn einstimmig annehmen muss) und den Mitgliedstaaten (die den Beschluss ratifizieren müssen; und deren Minister der Rat selbst umfasst). Die anderen EU-Institutionen äußern Meinungen, Szenarien und Vorschläge zu diesem Thema. Das Europäische Parlament selbst hat dabei nur eine beratende Funktion und äußert eine nicht bindende Position.

Das Verfahren ist geregelt durch Artikel 311 AEUV (auch bekannt als Vertrag über die Arbeitsweise der EU oder Vertrag von Lissabon). Sie können die aktuelle Gesetzgebungsverfahren .

• Die Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens geht auf einen ersten Vorschlag der Europäischen Kommission zurück. Der Genehmigungsprozess erfordert: 1) die vorherige Zustimmung des Europäischen Parlaments, das de facto über ein „Vetorecht“ verfügt; 2) die einstimmige Zustimmung des Rates der Europäischen Union (eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit kann in Ausnahmefällen genehmigt werden). Dies erfordert einen umfassenden Verhandlungsprozess zwischen Rat und Parlament sowie innerhalb des Rates selbst. Einer der zentralen Aspekte dieser Verhandlungen ist die Höhe des für den mehrjährigen Finanzrahmen zur Verfügung stehenden Gesamtpakets, das selbstverständlich mit dem System der Eigenmittel verknüpft ist.

Das Verfahren ist geregelt durch Artikel 312 AEUV . Sie können die aktuelle Gesetzgebungsverfahren .

• Die Aufstellung des Jahreshaushalts der Union folgt einem weitaus präziseren Ablauf, was die institutionellen Schritte und den Zeitplan betrifft. Hier und hier können Sie zwei vom Parlament und vom Rat vorgelegte Infografiken einsehen. Die beiden Institutionen verfügen in diesem Verfahren über ausgewogene Befugnisse und haben die Möglichkeit, die jeweiligen Standpunkte zu prüfen, zu ändern, abzulehnen oder zu billigen, wobei ihnen bei Bedarf ein gemeinsamer Vermittlungsausschuss zur Seite steht. Das Parlament hat jedoch die Möglichkeit, den Jahreshaushalt zu verabschieden, selbst wenn in der allerletzten Phase die Zustimmung des Rates der Europäischen Union ausbleiben sollte.

Das Verfahren ist geregelt durch Artikel 314 AEUV . Offensichtlich ist die EU-Haushalt 2020 (letzter des Siebenjahreszeitraums 2014-2020) wurde bereits genehmigt (hier das Gesetzgebungsverfahren ).

• Die Festlegung der Verordnungen zu den einzelnen europäischen Programmen erfolgt im Rahmen eines ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, bei dem das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union einen von der Kommission ausgearbeiteten Vorschlag sowie ihre jeweiligen Standpunkte in drei „Lesungen“ prüfen, an deren Ende jeweils die Verabschiedung der Verordnung erfolgen kann (oder auch nicht). Wir empfehlen Ihnen in diesem Zusammenhangeine hervorragende Infografik des Europäischen Parlaments, die die verschiedenen Phasen des Verfahrens anschaulich erläutert und zahlreiche ergänzende Informationen enthält, darunter eine umfassende Erläuterung jeder Phase sowie eine Übersicht über die daraus resultierenden Dokumente (wichtig, um sich in der Terminologie zurechtzufinden!).

Das Verfahren ist geregelt durch Artikel 294 AEUV . Jedes europäische Programm ist Gegenstand einer spezifischen Verordnung, deren Gesetzgebungsverfahren Sie über die spezifischen Prospekt unseres Leitfadens.

F.: Wie werden diese Prozesse in der Praxis angewendet?

A.: Wenn man diese vier Dimensionen unterscheidet und weiß, wie sie funktionieren, kann man die Informationen aus verschiedenen Quellen (einschließlich unseres Leitfadens!) richtig interpretieren, wenn man allgemein über den "EU-Haushalt" spricht. Im Folgenden finden Sie einige Beispiele für die Anwendung der oben beschriebenen Prozesse und einige Erkenntnisse.

Wie bereits erläutert, beziehen sich die Definition des Eigenmittelsystems und die Aushandlung des mehrjährigen Finanzrahmens auf unterschiedliche Verfahren. Sie sind jedoch eng miteinander verknüpft und werden in Mitteilungen, Entschließungen und auf den Webseiten der EU-Institutionen oft zusammen behandelt, wie:

• die Kommission (die den ersten MFR-Vorschlag ausarbeitet) muss die Referenzbeträge mit dem ermittelten Bedarf, den Programmen und den Ausgabenrubriken verknüpfen;
• Das Parlament (bei seiner Bewertung, Verhandlung und Genehmigung des MFR) prüft (unter anderem) die Angemessenheit der Mittel für die festgelegten Ziele;
• Der Rat legt die Obergrenze der Mittel sowohl auf der Grundlage der finanziellen Verfügbarkeit der Mitgliedstaaten als auch des Ausmaßes fest, in dem die Rubriken des MFR als ihren Interessen dienlich angesehen werden.

In der derzeitigen Phase der Festlegung der Eigenmittel und des mehrjährigen Finanzrahmens:

• Die Europäische Kommission hat im Mai 2018 zwei Vorschläge vorgelegt, einen zum Eigenmittelsystem und einen zum mehrjährigen Finanzrahmen (mit Anhang). Seine Vorschläge sehen eine Erhöhung der verfügbaren Mittel vor, indem einige bestehende Sätze erhöht und drei neue Finanzierungsquellen eingeführt werden. Die Logik des MFR-Vorschlags und der verschiedenen Ausgabenrubriken wird nicht nur im Vorschlag selbst, sondern auch in einer Reihe von zusammenfassenden und thematischen Dokumenten auf dieser Seite ausführlich erläutert.

Der Vorschlag folgt auf ein Weißbuch zur Zukunft Europas, das im März 2017 veröffentlicht wurde, und auf eine Reihe von nachfolgenden thematischen Überlegungen, die auf dieser Seite gesammelt wurden.

Da sich die Debatte über die Eigenmittel und den mehrjährigen Finanzrahmen mit den Wahlen zum Europäischen Parlament (Mai 2019) und der Ernennung der neuen Kommission (November 2019) überschnitten hat, hat die Kommission zwei weitere Dokumente erstellt:

1. einen Beitrag (oder einen Appell, der sich in erster Linie an den Rat richtet) zur raschen Wiederaufnahme der Arbeiten zur Vorbereitung und Genehmigung des neuen MFR (Juni 2019);
2. einen neuen Beitrag (mit Erläuterungen für die breite Öffentlichkeit), in dem die Bedeutung und Dringlichkeit der im MFR-Vorschlag getroffenen Entscheidungen begründet wird (Oktober 2019);
3. ein wiederholter Appell der neuen Präsidentin der Europäischen Kommission (Ursula von der Leyen) zu denselben Themen am Vorabend des Europäischen Rates im Februar 2020.

Die Kommission hat somit ihre Initiativrolle im Rahmen des Prozesses zur Festlegung des Eigenmittelsystems und des MFR wahrgenommen. Sie verfolgt aufmerksam die Aktivitäten der politischen Gesprächspartner in diesem Prozess, nämlich des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union.

• Das Europäische Parlament hat bereits mehrere Entschließungen zu den Eigenmitteln und dem MFR eingebracht:
• im März 2018 (seinen vorläufigen Standpunkt zu den Eigenmitteln und dem MFR)
• im Mai 2018(Bestätigung seines Standpunkts und Unterstützung des Standpunkts der Kommission)
• im November 2018 (seine vorläufige Stellungnahme, die ausführlicher ist als die vorherige)
• im April 2019(Bestätigung seiner Position und der Verbindung zwischen MFR und Eigenmitteln)
• im Oktober 2019(Bestätigung seiner Position nach den Europawahlen)

Die Position des Parlaments ist sogar noch besser als die der Kommission, denn sie sieht eine zusätzliche Erhöhung für bestimmte Haushaltsposten, Rubriken und Programme vor, die als strategisch angesehen werden.

Auf der Website des Europäischen Parlaments finden Sie mehrere ausführliche und aktuelle Seiten, die von den umfangreichen Aktivitäten zu diesen Themen zeugen:

1. Nachrichten, die über die Interventionen der Vertreter des Parlaments in wichtigen Momenten (Vorschläge des Rates, Verhandlungssitzungen, eigene Entschließungen usw.) berichten.
2. Informationen, die verschiedene nützliche Elemente enthalten(Chronologie, Zusammenfassung des Standpunkts des Parlaments und damit verbundene Daten, Vorstellung der Verhandlungsführer)
3. Analyse (Überprüfung von Infografiken, Erklärungen und Veröffentlichungen zum Thema)

Interessant, was die Rolle des Parlaments in diesem Teil des Entscheidungsprozesses betrifft, ist die abschließende Entschließung der letzten Verhandlungsphase (April 2014), in der nützliche Lehren und Empfehlungen für die Zukunft gezogen werden. Der MFR 2014-2020 war der erste, der nach den in diesem Beitrag beschriebenen Regeln (d.h. dem oben erwähnten AEUV ) festgelegt wurde, und der MFR 2021-2027 wird daher der zweite sein.

Das Europäische Parlament nimmt also seine Verhandlungsrolle energisch wahr, wie es das Verfahren verlangt: Es kann sich nicht verbindlich zu den Mitteln äußern und beteiligt sich nicht (formell) an der Formulierung des MFR, aber seine Positionen und Entschließungen haben aufgrund seiner notwendigen Zustimmung (oder seines Vetorechts) zum MFR erhebliches Gewicht.

• Der Europäische Rat hat eine schlechtere "Geschichte" von Amtshandlungen in Bezug auf den MFR und die Eigenmittel als die Kommission und das Parlament. Die durchgeführten Maßnahmen sind in einer ständig aktualisierten Chronologie gut zusammengefasst, die die wichtigsten Schritte und Beschlüsse aufzeigt:
• Im Jahr 2018 hat der Rat die Vorschläge lediglich zur Kenntnis genommen und das Parlament aufgefordert, dazu Stellung zu nehmen. Im November 2018 legte die österreichische Präsidentschaft einen Entwurf für ein Verhandlungskonzept mit einigen thematischen Anmerkungen vor, jedoch ohne Zahlenangaben zu den geplanten Zahlen für den neuen MFR und seine verschiedenen Rubriken. Der Rat vom Dezember 2018 hat das Ziel gesetzt, im Herbst 2019 eine Einigung zu erzielen;
• Im Jahr 2019 wurde die Tätigkeit auf der Ebene der technischen Arbeitsgruppen des Rates fortgesetzt. Am Vorabend der Ratstagung im Juni 2019 legte die rumänische Präsidentschaft eine neue Version des Entwurfs für die Verhandlungsrichtlinien vor, in der noch immer keine Zahlenangaben enthalten sind. Eine erste Notiz zu den Eigenmitteln wurde im Juli veröffentlicht;
• Am Vorabend der Ratstagung im Dezember 2019 hat die finnische Präsidentschaft endlich einen Entwurf für ein Verhandlungskonzept mit Zahlen vorgelegt (im Vergleich zu früheren Vorschlägen, die hier kommentiert wurden);
• der Rat vom Februar 2020 (in außerordentlicher Einberufung) konnte keine Schlussfolgerungen zum Haushalt 2021-2027 ziehen. Die verschiedenen Entwürfe für die Verhandlungsrichtlinien sind Ausdruck der technischen Arbeit der Präsidentschaft und verpflichten den Rat nicht. Ein neuer Rat wird für Ende März 2020 erwartet.

Dieser Weg drückt die Komplexität der rein technischen, politischen und verhandlungstechnischen Arbeit aus, die im Rat geleistet wird, um zwischen den Interessen von 27 europäischen Staaten zu vermitteln; verschärft durch die Notwendigkeit einer einstimmigen Einigung und die Notwendigkeit, die Zustimmung des Europäischen Parlaments zu gewinnen. Hier eine (nicht-institutionelle) Untersuchung des Themas. Der Weg im Rat wird nicht einfach sein: Das Auftauchen der ersten Zahlen im Entwurf des Verhandlungskonzepts und die kürzliche Einberufung außerordentlicher Räte bestätigen, dass sich die Debatte wirklich zuspitzt.

Diese Analyse der Diskussion über die neue Programmplanung bringt die relative Bedeutung des MFR und der Eigenmittel im Vergleich zum Jahreshaushalt gut zum Ausdruck:

• hat auch seine eigene politische und operative Bedeutung, aber sie ist nicht der Grund für eine ebenso hitzige politische und institutionelle Debatte;
• sieht ein viel detaillierteres und rechtlich und verfahrenstechnisch definiertes Diskussions- und Genehmigungsverfahren vor, wie oben erläutert.

Und wie sieht es mit den Vorschriften für die einzelnen europäischen Programme aus? Wie oben erläutert, folgt jede Verordnung einem eigenen, sehr genau definierten Gesetzgebungsverfahren(ordentliches Gesetzgebungsverfahren).

Wie in unserem Verkaufsprospekt dargestellt, sind derzeit:

• für alle Programme hat die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung veröffentlicht;
• In einer Entschließung des Europäischen Parlaments (erste Lesung) wurde für fast alle Programme gestimmt;
• Für alle Programme laufen die Diskussionen in den technischen Ausschüssen des Rates, aber es wurde noch kein offizieller Standpunkt vorgelegt.

Der Zeitpunkt der Vorlage der Verordnungsvorschläge der Kommission (bereits im Anschluss an die Vorlage der Vorschläge für den MFR und die Eigenmittel) bestätigt die enge Verbindung zwischen diesen und den europäischen Programmen. Die Position des Parlaments zu den einzelnen Programmen stimmt auch mit der zum MFR überein. Das Versäumnis des Rates, offizielle Standpunkte zu einzelnen europäischen Programmen vorzulegen, steht auch im Einklang mit der (bisher) fehlenden Einigung über einen Gesamthaushalt.

Aus diesem Grund ist es wichtig, sie zu pflegen:

• werfen Sie einen Blick auf unsere Übersicht über die einzelnen Programme. Dort finden Sie Informationen über die technische Struktur der einzelnen Programme und das offizielle Gesetzgebungsverfahren;
• werfen Sie einen Blick auf unseren Abschnitt über die neue Programmplanung 2021-2027, wo Sie weitere allgemeine Informationen über diesen Verhandlungsprozess finden, der zu verschiedenen Entwicklungen der verfügbaren Mittelzuweisungen führen wird.