L’avenir des programmes européens : bilans et perspectives pour 2028-2034

Fin d’année : faisons le point sur le débat en cours sur le futur cadre financier pluriannuel 2028-2034

Cadre financier pluriannuel 2028-2034 : ce qui s’est passé ces derniers mois

Pour conclure cette année, nous vous proposons de faire le point sur l’un des sujets les plus brûlants de la période, à savoir l’avenir des programmes européens 2028-2034.

En juillet 2025, la Commission européenne a publié sa première proposition pour le nouveau cadre financier pluriannuel. Il s’agit de la première étape d’un processus de consultation qui aboutira à l’approbation finale par le Conseil et le Parlement européen au cours des deux prochaines années.

Nous avons parlé début août des principales innovations. Pour en savoir plus, nous vous recommandons également une excellente infographie réalisée par le Think Thank du Parlement européen.

Ensuite, le 3 septembre, la Commission européenne a publié de nouvelles propositions de règlements qui complètent la proposition globale du cadre financier pluriannuel 2028-2034 par de nouveaux règlements sectoriels :

• Programme du marché unique et des douanes
• Programme Justice
• Programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l’énergie atomique
• Programme d’assistance au démantèlement de la centrale nucléaire d’Ignalina en Lituanie et instrument de coopération en matière de sûreté nucléaire et de démantèlement
• L’association des pays et territoires d’outre-mer à l’Union européenne, y compris le Groenland
• Programme monétaire Périclès V

La proposition introduit des changements considérables en termes de ressources, de gouvernance et de structure des fonds et des programmes. C’est pourquoi elle suscite un vif débat tant entre les États membres qu’au sein du Parlement européen et de la société civile.

En juillet, la Commission européenne a lancé une consultation publique pour recueillir des commentaires sur la nouvelle proposition de CFP, sur la plateforme " Have your Say" (dont nous avons parlé ici). Un grand nombre de citoyens, de sociétés, d’organisations, d’entreprises, d’autorités locales et régionales, d’universités et de centres de recherche, d’organisations de la société civile, de syndicats et de partenaires sociaux ont participé à la consultation : tous les commentaires sont accessibles en ligne.

Ils ont été recueillis lors de 6 consultations thématiques :

• Plans de partenariat nationaux et régionaux
• Fonds européen de compétitivité et Horizon Europe
• Programme "Global Europe
• Programmes Erasmus+ et AgoraEU
• Préparation et réponse aux crises
• Gestion et suivi du CFP

A partir du débat en cours et des résultats de la consultation, examinons ensemble quelques-unes des principales observations et propositions qui ont émergé au cours des derniers mois.

La nouvelle structure du cadre financier pluriannuel 2028-2034 : vers plus de concurrence ?

L’une des principales nouveautés est la structure simplifiée du nouveau CFP (voir l’article précédent): elle prévoit une réduction considérable du nombre de programmes, la fusion de programmes auparavant indépendants (par exemple, Europe créative et le CERV fusionnés en AgoraEU) et l’introduction de nouveaux instruments au champ d’application très large, tels que le Fonds européen de compétitivité et les plans de partenariat nationaux et régionaux.

L’objectif de la Commission est de simplifier la gestion et le versement des fonds, afin de favoriser les économies et l’efficacité administrative. Elle accorde également une importance croissante aux mécanismes de co-investissement avec des fonds privés.

Les réactions reçues soulignent les effets négatifs possibles de cette structure. Tout d’abord, il y a le risque d’une moindre accessibilité des fonds et d’une moindre diversification des bénéficiaires. La fusion de programmes ou la création de programmes plus importants peut entraîner une plus grande concurrence entre les secteurs et les organisations, et réduire l’accès aux fonds pour les organisations moins structurées ou celles qui s’occupent de secteurs considérés comme moins prioritaires. La centralité croissante des mécanismes de co-investissement pourrait se faire au détriment des subventions avec lesquelles les projets européens "classiques", vitaux pour les organisations de la société civile dans de nombreux secteurs et territoires, sont soutenus.

Pour atténuer ces risques, certaines propositions suggèrent de mettre en place des fonds restreints et des mécanismes de sauvegarde dédiés à des secteurs spécifiques (tels que l’économie sociale, l’environnement et la biodiversité) et à des organisations plus petites (avec des mécanismes de financement participatifs et flexibles).

Le nouveau programme AgoraEU

Résultat du processus de simplification, AgoraEU est la proposition de la Commission européenne de fusionner les anciens programmes Europe créative et Citoyens, égalité, droits et valeurs (CERV) en un seul programme. Le nouveau programme est réorganisé en trois domaines (Culture, MEDIA+ et Démocratie, citoyens, égalité, droits et valeurs) et souligne l’importance de créer des synergies intersectorielles entre les sphères culturelles, médiatiques et civiques afin de maximiser l’impact du programme.

Certains des points de discussion sur le programme AgoraEU concernent :

• L’accessibilité du programme aux petites organisations: l’assouplissement administratif de la gestion des fonds, avec l’extension de mesures telles que les montants forfaitaires, est considéré comme un point positif pour permettre aux organisations moins structurées d’accéder au programme ; de même, le soutien financier aux tiers (réattribution, financement en cascade) permet de distribuer des fonds aux petites organisations, par le biais d’organisations intermédiaires qui ont obtenu un financement de l’UE. En même temps, le principe de cofinancement, maintenu dans AgoraEU, est une condition préalable qui peut limiter l’accès aux fonds pour les petites organisations et les médias locaux ;
• Le rôle clé des organisations de la société civile : afin de garantir la place centrale de la société civile dans le programme, l’accent est mis sur l’importance de favoriser un dialogue plus structuré avec les OSC, y compris dans la gouvernance d’AgoraEU et dans le cadre opérationnel du programme. Dans ce sens, il est important que le nouveau CFP continue à soutenir les activités de plaidoyer des OSC afin de renforcer la participation civique et la résilience sociale. Une attention particulière est également demandée pour soutenir les petites organisations travaillant au niveau local dans des domaines tels que la jeunesse, la citoyenneté, les droits, l’égalité et la culture, tout en introduisant des mécanismes de financement plus flexibles qui peuvent également soutenir les opérations des organisations.

Le nouveau programme Erasmus

Dans un article précédent, nous avons présenté les principales nouveautés du nouveau programme Erasmus+:

• Une augmentation des fonds disponibles (à ce jour +15% compte tenu de la fusion de plusieurs programmes et de l’inflation).
• La fusion du Corps européen de solidarité et d’Erasmus+ en un seul programme.
• La réorganisation du programme autour de deux piliers : Opportunités d’apprentissage pour tous et Soutien au renforcement des capacités.
• L’ouverture aux nouveaux pays adhérents.

Les principales observations qui en découlent concernent

• Le montant total des fonds disponibles: comme indiqué dans l’article précédent, le budget alloué au nouveau programme est considéré par beaucoup comme insuffisant pour relever les défis d’Erasmus+ dans des domaines clés tels que la promotion de la citoyenneté active, la compréhension interculturelle, la solidarité, les compétences pour la vie et le développement de compétences orientées vers l’avenir telles que les disciplines STEM, la durabilité, l’esprit d’entreprise.
• La fusion d’Erasmus+ et du Corps européen de solidarité: si elle n’est pas accompagnée de quotas budgétaires clairs, la fusion risque de diminuer l’impact du nouveau programme. Des quotas budgétaires liés pourraient préserver l’importance des activités liées à la jeunesse dans le nouveau programme, tout en soutenant le volontariat et la participation civique en dehors du domaine de la jeunesse.
• La répartition des fonds entre les domaines du programme: le budget alloué à Erasmus+ est perçu comme déséquilibré en faveur de l’enseignement supérieur universitaire (70%). Les domaines tels que la citoyenneté active, l’éducation informelle, la participation des jeunes, la solidarité et le volontariat ne reçoivent qu’une part minoritaire, bien qu’ils soient essentiels pour garantir l’accessibilité des citoyens au programme.

Politique de cohésion, fonds structurels et politique agricole commune

Les fonds structurels et ruraux, qui représentent 44% du CFP total, font l’objet d’innovations importantes dans le nouveau projet de règlement, notamment en ce qui concerne la structure et la gouvernance. En effet, un seul "Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l’agriculture et le développement rural, la pêche et la politique maritime, la prospérité et la sécurité" est créé, regroupant les fonds structurels (FEDER et FSE+), le Fonds de cohésion, les instruments de la PAC et de la PCP, le Fonds pour l ‘asile, la migration et l’intégration, la gestion des frontières et le Fonds social pour le climat. Cela se traduit par une réduction de plus de 500 programmes nationaux et régionaux à 27 plans de partenariat nationaux-régionaux (PNR), un pour chaque État membre.

Cette réorganisation suscite de nombreuses réactions, notamment de la part du Comité européen des régions (CdR) qui a élaboré un premier projet d’avis :

• La capacité à répondre de manière articulée aux besoins territoriaux et locaux: la fusion des programmes, si elle n’est pas bien calibrée, risque de diluer les spécificités locales dans les plans de partenariat nationaux et régionaux plus larges, réduisant ainsi la voix des régions et des villes. Cela peut affaiblir la présence de l’UE au niveau local, réduire la confiance, la participation et donc l’impact des fonds structurels et de la politique de cohésion. Une réponse à ce risque pourrait être l’introduction de règles claires pour l’implication des citoyens et des autorités locales à tous les stades, de la programmation au suivi des fonds, ou/et le maintien de l’indépendance, au moins partielle, des anciens programmes. Le CdR a proposé, par exemple, de diviser le fonds en trois instruments distincts dotés de budgets clairement alloués, l’un étant consacré à la cohésion économique et sociale, y compris INTERREG et le développement rural, l’autre à l’agriculture et à la pêche, et le dernier à la sécurité. Le CdR a souligné lors d’une réunion en décembre (vidéo ici) l’importance d’une approche où les régions et les municipalités sont de véritables partenaires dans la définition du prochain CFP. En outre, le délai imparti aux États membres pour élaborer les CFP avant le 31 janvier 2028 pourrait ne pas être suffisant pour garantir une réelle implication des acteurs locaux et des parties prenantes dans la programmation.
• La capacité à donner de l’espace aux priorités sociales et environnementales: En ce qui concerne les priorités sociales (telles que définies dans le pilier européen des droits sociaux), dans le nouveau CFP, la part des ressources allouées aux fonds structurels pour les priorités sociales, qui était un minimum de 25 % pour l’inclusion sociale et de 5 % pour les enfants, a été remplacée par un total de 14 % pour toutes les priorités sociales, y compris, par exemple, l’infrastructure sociale (qui représenterait environ 40 %). Cela pourrait affaiblir le financement de l’inclusion, des droits sociaux et des activités locales, qui pourrait dépendre davantage des priorités nationales immédiates que d’une vision européenne commune. Pour atténuer ce risque, il est proposé d’augmenter la part consacrée aux dépenses sociales et d’introduire des mécanismes de sauvegarde qui lient clairement les fonds à ces priorités.

Coopération territoriale européenne

Les programmes de coopération territoriale européenne sont regroupés dans la proposition de la Commission sous un seul "plan Interreg" au sein du "Fonds européen de cohésion économique, sociale et territoriale, d’agriculture et de développement rural, de pêche et de politique maritime, de prospérité et de sécurité". Les ressources, qui s’élèvent à 10,26 milliards d’euros, sont en légère augmentation par rapport à la période septennale 2021-2027.

La structure, tout en conservant des chapitres géographiques dédiés en son sein, serait ainsi gérée selon une logique plus centralisée.

Comme pour la fusion des autres fonds structurels, le débat est en cours pour assurer un équilibre entre la centralisation et le rôle des régions et des municipalités. Un rôle complet des autorités régionales dans la gestion des fonds est considéré comme crucial pour un programme efficace et conforme à la vocation de coopération transfrontalière d’Interreg, et capable de soutenir des stratégies conjointes pour des défis tels que le changement climatique, les transitions verte et numérique, la réponse aux crises et la résilience.

Le nouveau programme Horizon Europe et le Fonds européen de compétitivité

Dans la proposition de la Commission européenne, Horizon Europe est maintenu en tant que programme indépendant avec un budget qui a presque doublé par rapport à la période précédente de sept ans. En termes de structure, la nouvelle proposition s’inscrit pour l’essentiel dans la continuité, mais avec quelques changements majeurs :

• Réduire la longueur des programmes de travail (plans de travail de deux ans contenant les appels) avec une approche moins prescriptive, en diminuant le nombre de sujets (sujets de recherche guidant les appels individuels d’Horizon Europe) et des sujets plus concis ;
• L’élimination de la distinction entre les "actions de recherche et d’innovation (AIR)" et les "actions d’innovation (AI)" et leurs pourcentages de financement :
• L’approche est plus ascendante, moins prescriptive et avec des sujets ouverts ;
• L’utilisation de montants forfaitaires par défaut, sauf indication contraire, afin de faciliter l’accès au programme pour les organisations nouvelles et plus petites ;
• La réduction du délai maximum d’octroi des subventions à 7 mois, afin d’accélérer la mise en œuvre des projets financés.

Horizon Europe fait partie d’un ensemble plus vaste, qui représente une autre des grandes nouveautés de la future programmation : le Fonds européen pour la compétitivité, qui rassemble des actions actuellement financées par 14 instruments de financement différents, dont Digital Europe, le Fonds pour l’innovation, EU4Health, le volet PME du programme du marché unique et LIFE. Le Fonds est structuré en quatre fenêtres politiques regroupant différents domaines (de l’intelligence artificielle et numérique à la santé et à la biotechnologie, de la décarbonisation et des technologies propres à la défense et à l’espace).

En ce qui concerne cette proposition, certains points de discussion ont été soulevés :

• L’importance de maintenir le cap sur les priorités stratégiques non seulement pour la compétitivité, mais aussi dans les sphères verte et sociale: l’innovation et l’expérimentation au service de la transformation sociale risquent d’être moins centrales dans la nouvelle configuration. Elles sont des ingrédients essentiels de la compétitivité et nécessitent des approches transversales et à long terme ;
• Renforcement des écosystèmes territoriaux et de l’accessibilité: la nécessité d’agir de manière plus décisive pour renforcer les écosystèmes territoriaux de recherche et d’innovation, en permettant davantage de connexions transfrontalières, d’évolutivité et de collaboration entre les écosystèmes (plus ou moins innovants) afin de faire face à la fragmentation et de greffer des capacités différentes entre les écosystèmes d’innovation au niveau territorial est mise en évidence. L’importance d’un Horizon Europe plus accessible pour les acteurs plus petits, tels que les PME et les start-ups, est également soulignée ;
• Le rôle de la culture, de la créativité et des questions sociales pour la compétitivité: ils sont considérés comme des domaines marginaux dans le nouvel Horizon Europe et le Fonds européen pour la compétitivité, mais ils sont des facteurs importants pour la compétitivité, l’interdisciplinarité et la réponse aux défis sociétaux. Certaines propositions suggèrent donc l’introduction d’un cluster ou d’un domaine transversal qui leur serait dédié ;
• Cohérence et synergie entre Horizon Europe, le Fonds européen pour la compétitivité et les plans de partenariat nationaux et régionaux: Horizon Europe et le Fonds européen pour la compétitivité sont, dans une certaine mesure, complémentaires dans le soutien à la recherche et à l’innovation et dans la mise sur le marché des résultats de la recherche, le développement de nouvelles solutions et la promotion de leur adoption à plus grande échelle. Toutefois, ce lien n’est pas encore défini en détail dans la proposition de la Commission, pas plus que la manière de créer une synergie et d’assurer la cohérence avec les plans de partenariat nationaux et régionaux.

L’avenir du programme LIFE

Un autre point de débat est le sort de LIFE, le principal programme européen pour la protection de la biodiversité. La proposition actuelle n’est pas de maintenir LIFE en tant que programme indépendant, mais de répartir les fonds précédemment alloués au programme, principalement au sein des plans de partenariat nationaux et régionaux et du Fonds européen pour la compétitivité.

Les organisations et organismes actifs dans le domaine du climat estiment que ce changement risque d’entraîner une subordination des objectifs environnementaux et climatiques à la compétitivité. Outre les conséquences négatives potentielles du point de vue du leadership de l’UE en matière de politiques environnementales, cela pourrait entraîner une réduction de la capacité à lutter contre la perte de biodiversité, ainsi que des répercussions d’un point de vue économique. En effet, selon le règlement européen sur la restauration de la nature, la valeur socio-économique des bénéfices de la restauration de la nature est bien supérieure (de 8 à 10 fois) à l’investissement initial.

Pour éviter ce risque, de nombreuses organisations demandent le maintien du programme LIFE ou son remplacement par des fonds clairement affectés à des priorités spécifiques de LIFE.

L’Europe dans le monde

La proposition de nouveau cadre financier pluriannuel 2028-2034 comprend une rubrique consacrée au programme "Global Europe", le principal instrument de coopération extérieure et de coopération au développement avec les pays candidats, les pays tiers et les pays voisins.

Là encore, le nouvel instrument Global Europe fusionne des instruments antérieurs, tels que NDICI Global Europe, IPA III Pre-Accession Assistance et Humanitarian Aid, pour un investissement plus que doublé par rapport à la période précédente de sept ans, avec une organisation par zones géographiques et non plus par thèmes.

Certains des commentaires qui ont émergé soulignent l’importance pour l’Europe globale d’investir dans une coopération internationale plus inclusive, efficace et orientée vers le local, en mettant les acteurs locaux sur un pied d’égalité dans le développement des programmes de coopération au développement, d’aide humanitaire et de consolidation de la paix. Cela signifie une distribution plus directe des fonds, basée sur la propriété conjointe, impliquant les autorités locales, les leaders communautaires et la société civile. L’implication des États membres dans la définition des priorités de l’action extérieure de l’UE devrait également prendre en compte non seulement le niveau politique, mais aussi le rôle de la société civile et des acteurs locaux.

Regarder vers l’avenir : prochaines étapes pour le budget de l’UE 2028-2034

La proposition de la Commission pour le cadre financier pluriannuel 2028-2034 a ouvert un débat intense et multiforme dans lequel l’objectif de simplification, d’efficacité accrue et de compétitivité renforcée est mesuré à l’aune de la nécessité de garantir l’accessibilité, la spécificité territoriale et l’accent mis à juste titre sur les priorités sociales, environnementales et civiques. Tous les acteurs impliqués, de la société civile au Comité des régions, des entreprises aux autorités locales, alimentent un débat qui durera longtemps avant l’approbation finale.

Les décisions prises au cours de cette période définiront non seulement les ressources, mais aussi l’orientation stratégique même de l’Union pour les sept prochaines années. Nous continuerons à suivre de près ce processus crucial pour l’avenir de la programmation européenne et son impact sur les territoires et les communautés.

Nous vous laissons, dans le paragraphe suivant, avec un résumé de la proposition de CFP 2028-2034, tiré des données du service de recherche du Parlement européen.

Suivez-nous au cours de la nouvelle année pour être sûr de ne pas manquer les prochaines mises à jour : en attendant, le Guide, EUknow.co.uk, vous souhaite à tous une bonne année.

Le CFP 2028-2034 : une vue d’ensemble