Il futuro dei programmi europei: bilanci e prospettive per il 2028-2034

Fine anno: proviamo a fare un bilancio sul dibattito in corso sul futuro Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034

Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034: cosa è successo negli ultimi mesi

Come articolo conclusivo di quest’anno proponiamo una rassegna su uno dei temi più “caldi” del periodo, ovvero il futuro dei programmi europei 2028-2034.

A luglio 2025 è stata pubblicata la prima proposta della Commissione europea per il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale: il primo passo di un processo di consultazione che nei prossimi due anni porterà all’approvazione finale da parte di Consiglio e Parlamento europeo.

Abbiamo parlato a inizio agosto delle principali novità. Per un’ulteriore visione di insieme, consigliamo anche un’ottima infografica realizzata dal Think Thank del Parlamento europeo.

La Commissione europea ha poi pubblicato il 3 settembre alcune nuove proposte di regolamento che integrano e completano la proposta complessiva per il Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 con nuovi regolamenti settoriali:

• Programma per il mercato unico e le dogane
• Programma Giustizia
• Programma di ricerca e formazione della Comunità europea dell’energia atomica
• Programma di assistenza alla disattivazione nucleare della centrale nucleare di Ignalina in Lituania e lo strumento per la cooperazione in materia di sicurezza nucleare e la disattivazione
• L’associazione dei paesi e territori d’oltremare all’Unione europea inclusa la Groenlandia
• Programma Pericles V in materia monetaria

La proposta introduce notevoli cambiamenti, dal punto di vista delle risorse, della governance e della struttura di fondi e programmi. Per questa ragione, sta suscitando un acceso dibattito sia tra gli Stati Membri, sia all’interno del Parlamento europeo e nella società civile.

La Commissione europea ha lanciato a luglio una consultazione pubblica per raccogliere feedback sulla proposta del nuovo QFP, sulla piattaforma Have your Say (di cui avevamo parlato qui). Alla consultazione hanno partecipato un grande numero di cittadini/e, imprese, organizzazioni, imprese, autorità locali e regionali, università e centri di ricerca, organizzazioni della società civile, sindacati e parti sociali: tutti i feedback sono accessibili online.

Sono stati raccolti in 6 consultazioni tematiche:

• Piani di Partenariato Nazionali e Regionali
• Fondo europeo per la competitività e Horizon Europe
• Programma Europa Globale
• Programmi Erasmus+ e AgoraEU
• Preparazione e risposta alle crisi
• Gestione e monitoraggio del QFP

Partendo dal dibattito in corso e dai risultati della consultazione, andiamo a vedere insieme quali sono alcune delle principali osservazioni e proposte emerse in questi mesi.

La nuova struttura del Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034: verso una maggior competizione?

Una delle principali novità è la struttura semplificata del nuovo QFP (vedi articolo precedente): prevede una notevole riduzione del numero dei programmi, l’accorpamento di programmi prima indipendenti (ad esempio Europa Creativa e CERV riuniti in AgoraEU) e l’introduzione di nuovi strumenti con una portata molto ampia, come il Fondo Europeo per la Competitività e i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali.

L’obiettivo della Commissione è di rendere più semplice la gestione e l’erogazione dei fondi, favorendo risparmio economico ed efficienza amministrativa. Attribuisce inoltre una crescente centralità a meccanismi di coinvestimento con finanziamenti privati.

I riscontri ricevuti sottolineano i possibili effetti negativi di questa struttura. Innanzitutto, si segnala il rischio di una minore accessibilità dei fondi e di una minor diversificazione dei beneficiari. Accorpare programmi o creare programmi più grandi può portare a una maggiore competizione tra settori e organizzazioni, e tradursi in una minore accessibilità ai fondi da parte delle organizzazioni meno strutturate, o di quelle che si occupano di settori considerati meno prioritari. La crescente centralità dei meccanismi di coinvestimento potrebbe andare a discapito dei grants con cui vengono sostenuti i “classici” progetti europei, vitali per le organizzazioni della società civile in molti settori e territori.

Per mitigare questi rischi, alcune proposte suggeriscono di definire fondi vincolati e meccanismi di salvaguardia dedicati a settori specifici (come l’economia sociale, l’ambiente e la biodiversità) e alle organizzazioni più piccole (con meccanismi di finanziamento partecipativi e flessibili).

Il nuovo programma AgoraEU

Risultato del processo di semplificazione, AgoraEU è la proposta della Commissione europea che riunisce in un unico programma i precedenti programmi Europa Creativa e Cittadini, Uguaglianza, Diritti e Valori (CERV). Il nuovo programma è riorganizzato in tre aree (Cultura, MEDIA+ e Democrazia, Cittadini, Uguaglianza, Diritti e Valori) ed enfatizza l’importanza della creazione di sinergie transettoriali tra la sfera culturale, mediatica e civica per massimizzare l’impatto del programma.

Alcuni dei punti di confronto sul programma AgoraEU riguardano:

• L’accessibilità del programma alle piccole organizzazioni: l’ulteriore alleggerimento amministrativo nella gestione dei fondi, con l’estensione di misure come gli importi forfettari, è considerato un punto positivo per permettere anche alle organizzazioni meno strutturate di accedere al programma; anche il sostegno finanziario a terzi (re-granting, cascade funding), permette di distribuire fondi ad organizzazioni più piccole, tramite organizzazioni intermediarie che hanno ottenuto il finanziamento dell’UE. Allo stesso tempo, il principio di co-finanziamento, mantenuto in AgoraEU, è un prerequisito che può limitare l’accesso ai fondi di organizzazioni più piccole e media locali;
• Il ruolo chiave delle Organizzazioni della Società Civile: per assicurare la centralità della società civile nel programma, viene rimarcata l’importanza di favorire un dialogo più strutturato con le OSC anche nella governance di AgoraEU e nel quadro operativo del programma. In questo senso, si sottolinea l’importanza che il nuovo QFP continui a supportare anche le attività di advocacy delle OSC, per rafforzare la partecipazione civica e la resilienza sociale. Viene inoltre richiesta un’attenzione particolare al supporto alle organizzazioni più piccole che lavorano a livello locale in settori come la gioventù, la cittadinanza, i diritti, l’uguaglianza e la cultura, introducendo anche meccanismi di finanziamento più flessibili e in grado di sostenere anche l’operatività delle organizzazioni.

Il nuovo programma Erasmus+

In un precedente articolo abbiamo delineato le maggiori novità per il nuovo programma Erasmus+ che includono:

• Un aumento dei fondi a disposizione (ad oggi +15% considerando l’accorpamento di più programmi e l’inflazione).
• L’accorpamento di Corpo Europeo di Solidarietà ed Erasmus+ in un unico programma.
• La riorganizzazione del programma basata su due pilastri: Opportunità di apprendimento per tutti e Sostegno allo sviluppo delle capacità.
• L’apertura a nuovi paesi candidati all’adesione (accession countries).

Le principali osservazioni emerse riguardano:

• Il totale dei fondi a disposizione: come già emerso nel precedente articolo, il budget allocato al nuovo programma è considerato da molti insufficiente per fare fronte alle sfide di Erasmus+ in settori chiave come la promozione della cittadinanza attiva, la comprensione interculturale, la solidarietà, le competenze per la vita e lo sviluppo delle competenze orientate al futuro come le discipline STEM, la sostenibilità, l’imprenditorialità.
• L’accorpamento di Erasmus+ e Corpo Europeo di Solidarietà: se non accompagnato dalla definizione di quote di budget chiare, l’accorpamento rischia di diminuire l’impatto del nuovo programma. Quote di budget vincolate potrebbero preservare l’importanza delle attività legate alla gioventù all’interno del nuovo programma, e supportare allo stesso tempo volontariato e partecipazione civica anche al di fuori dell’ambito gioventù.
• La ripartizione dei fondi tra gli ambiti del programma: il budget allocato ad Erasmus+ è visto come sbilanciato verso l’istruzione superiore universitaria (70%). Ambiti come la cittadinanza attiva, l’educazione informale, la partecipazione dei giovani, la solidarietà e il volontariato, vedono assegnata una quota minoritaria, nonostante siano essenziali per assicurare l’accessibilità dei cittadini al programma.

Politica di Coesione, Fondi strutturali e Politica Agricola Comune

I fondi strutturali e rurali, che ammontano al 44% del totale del QFP sono oggetto, nella nuova proposta di regolamento, di importanti novità, in particolare per quanto riguarda la struttura e la governance. Viene infatti istituito un unico “Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e la politica marittima, la prosperità e la sicurezza” che riunisce fondi strutturali (FESR e FSE+), Fondo di coesione, strumenti della PAC e della PCP, il Fondo asilo, migrazione e integrazione, la gestione delle frontiere e il Fondo sociale per il clima. Questo si traduce nella riduzione da più di 500 programmi nazionali e regionali a 27 Piani di Partenariato Nazionale-Regionale (PPNR), uno per ciascuno stato membro.

Questa riorganizzazione sta suscitando numerose reazioni, non ultima quella del Comitato europeo delle regioni (CdR) che ha prodotto una prima proposta di parere, e che riguardano soprattutto:

• La capacità di rispondere in modo articolato alle esigenze territoriali e locali: l’accorpamento dei programmi, se non ben calibrato, rischia di diluire le specificità locali all’interno dei più ampi Piani di Partenariato Nazionali e Regionali, riducendo la voce di regioni e città. Questo può indebolire la presenza dell’UE a livello locale, riducendo la fiducia, la partecipazione e quindi l’impatto dei fondi strutturali e della politica di coesione. Una risposta a questo rischio potrebbe essere l’introduzione di regole chiare per il coinvolgimento di cittadini e autorità locali in tutte le fasi, dalla programmazione fino al monitoraggio dei fondi, o/e mantenendo almeno in parte indipendenti i precedenti programmi. Il CdR ha proposto, ad esempio, di ripartire il Fondo in 3 strumenti separati con budget chiaramente allocati, uno dedicato alla coesione economica e sociale che includa anche Interreg e sviluppo rurale, uno per agricoltura e pesca, e uno dedicato alla sicurezza. Il CdR ha sottolineato, durante un incontro tenutosi a dicembre (video qui) l’importanza di un approccio in cui regioni e comuni siano veri partner nella definizione del prossimo QFP. Inoltre, le tempistiche per l’elaborazione dei PPNR da parte degli Stati Membri entro il 31 gennaio 2028, potrebbero non essere sufficienti per assicurare un reale coinvolgimento degli attori e stakeholders locali nella programmazione.
• La capacità di dare spazio alle priorità sociali e ambientali: per quanto riguarda le priorità sociali (come delineate nello European Pillar of Social Rights), nel nuovo QFP la parte di risorse allocata ai Fondi strutturali per priorità sociali, che prevedeva un minimo del 25% per inclusione sociale e 5% per l’infanzia, è stata sostituita da un 14% complessivo per l’insieme delle priorità sociali, tra cui ad esempio le infrastrutture sociali (che ne rappresenterebbero circa il 40%). Questo potrebbe indebolire i finanziamenti per inclusione, i diritti sociali e le attività locali, che potrebbero dipendere più dalle priorità immediate a livello nazionale che da una visione europea comune. Per attenuare questo rischio, si propone l’aumento della quota dedicata alla spesa sociale, e l’introduzione di meccanismi di salvaguardia che vincolino i fondi in modo chiaro a queste priorità.

Cooperazione territoriale europea

I programmi di Cooperazione territoriale europea sono riuniti, nella proposta della Commissione, all’interno di un unico “Interreg Plan” all’interno del più ampio “Fondo europeo per la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e lo sviluppo rurale, la pesca e la politica marittima, la prosperità e la sicurezza”. Le risorse, 10, 26 miliardi di euro, sono in leggero aumento rispetto al settennato 2021-2027.

La struttura, pur mantenendo al suo interno capitoli geografici dedicati, verrebbe quindi gestita con una logica più centralizzata.

Come nel caso dell’accorpamento degli altri fondi strutturali, il dibattito è in corso per assicurare l’equilibrio tra centralizzazione e ruolo di regioni e comuni. Un ruolo pieno delle autorità regionali nella gestione dei fondi è considerato fondamentale per un programma che sia efficace e in linea con la vocazione di cooperazione transfrontaliera di Interreg, e che sia in grado di supportare strategie congiunte per le sfide come il cambiamento climatico, le transizioni verde e digitale, la risposta e la resilienza alle crisi.

Il nuovo programma Horizon Europe e il Fondo Europeo per la Competitività

Nella proposta della Commissione europea, Horizon Europe viene mantenuto come programma indipendente con un budget quasi raddoppiato rispetto al settennato precedente. Dal punto di vista della struttura, la nuova proposta è per la maggior parte all’insegna della continuità, ma con alcune modifiche rilevanti:

• La riduzione della lunghezza dei Work Programme (piani di lavoro biennali che contengono i bandi) con un approccio meno prescrittivo, diminuzione del numero dei topic (argomenti di ricerca che orientano i singoli bandi di Horizon Europe) e topic più concisi;
• L’eliminazione della distinzione tra “Research and Innovation Actions (RIA)” e “Innovation Actions (IA)” e relative percentuali di finanziamento:
• L’approccio maggiormente bottom-up, meno prescrittivo e con topic aperti;
• L’utilizzo di default degli importi forfettari (lump sum), tranne diversamente specificato, per facilitare l’accessibilità del programma a nuove organizzazioni e organizzazioni più piccole;
• La riduzione del tempo massimo di assegnazione del contributo a 7 mesi, per accelerare i tempi di implementazione dei progetti finanziati.

Horizon Europe fa parte di una rubrica più ampia, che rappresenta un’altra delle grandi novità della futura programmazione: il Fondo Europeo per la Competitività, che unisce azioni attualmente finanziate da 14 differenti strumenti di finanziamento tra cui Europa Digitale, il Fondo per l’Innovazione, EU4Health, l’ambito delle PMI del Programma per il mercato Unico, LIFE. Il Fondo è strutturato in 4 policy windows che riuniscono diversi ambiti (dall’intelligenza artificiale e digitale alla salute e biotech, da decarbonizzazione e tecnologie pulite ai settori della difesa dello spazio).

Rispetto a questa proposta, alcuni dei punti di discussione emersi si concentrano su:

• L’importanza di mantenere un focus sulle priorità strategiche non solo per la competitività, ma anche in ambito green e sociale: l’innovazione e la sperimentazione al servizio della trasformazione sociale rischiano di essere meno centrali nel nuovo assetto. Sono ingredienti essenziali della competitività e necessitano di approcci trasversali e di lungo periodo;
• Il rafforzamento degli ecosistemi territoriali e accessibilità: viene segnalata la necessità di agire in maniera più decisa sul rafforzamento degli ecosistemi territoriali di ricerca e innovazione, permettendo maggiori connessioni transfrontaliere, scalabilità e collaborazione tra ecosistemi (più e meno innovativi) per far fronte alla frammentazione e innestare differenti capacità tra gli ecosistemi di innovazione a livello territoriale. Viene sottolineata anche l’importanza di un Horizon Europe più accessibile anche a attori più piccoli, come le PMI e le start-up;
• Il ruolo di cultura, creatività e sociale per la competitività: sono settori considerati marginali nel nuovo Horizon Europe e nel Fondo europeo per la competitività, ma sono fattori importanti di competitività, di interdisciplinarietà e di risposta alle sfide sociali. Alcune proposte suggeriscono quindi di introdurre un cluster o un ambito trasversale ad essi dedicato;
• La coerenza e sinergia tra Horizon Europe, Fondo Europeo di Competitività e Piani di Partenariato Nazionali e Regionali: Horizon Europe e Fondo Europeo per la Competitività sono in parte complementari nel sostegno alla ricerca e innovazione e nel portare i risultati della ricerca sul mercato, sviluppare nuove soluzioni e promuoverne un’adozione più ampia. Questa connessione non è però ancora definita in modo dettagliato nella proposta della Commissione, così come le modalità per creare sinergia e assicurare la coerenza con i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali.

Il futuro del programma LIFE

Un altro punto di dibattito è il destino di LIFE, principale programma europeo per la tutela della biodiversità. La proposta attuale prevede di non mantenere LIFE come programma indipendente, ma di ripartire i fondi precedentemente allocati al programma, principalmente all’interno dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali e del Fondo Europeo per la Competitività.

Organizzazioni ed enti attivi in ambito climatico vedono il rischio che questo cambiamento porti a una subordinazione degli obiettivi ambientali e climatici alla competitività. Oltre ad avere potenziali conseguenze negative dal punto di vista della leadership dell’UE nelle politiche ambientali, questo potrebbe tradursi in una minore capacità di contrastare la perdita della biodiversità, oltre a ripercussioni dal punto di vista economico. Secondo lo stesso Regolamento UE sul ripristino della Natura, infatti, il valore socioeconomico dei benefici che derivano dal ripristino della natura sono di gran lunga superiori (di 8-10 volte) rispetto agli investimenti iniziali.

Per evitare questo rischio, molte organizzazioni chiedono che il programma LIFE venga mantenuto, o sostituito da fondi chiaramente destinati alle priorità specifiche di LIFE.

Europa Globale

La proposta del nuovo Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 prevede una rubrica dedicata al programma Europa Globale, principale strumento per la cooperazione esterna e la cooperazione allo sviluppo con paesi candidati, paesi terzi e paesi del vicinato.

Anche in questo caso, il nuovo strumento Europa Globale accorpa strumenti precedenti, come NDICI Europa Globale, l’Assistenza alla Preadesione IPA III e l’Aiuto umanitario, per un investimento più che duplicato rispetto al precedente settennato, con un’organizzazione per aree geografiche e non più tematica.

Alcune delle osservazioni emerse sottolineano l’importanza che Europa Globale investa in una cooperazione internazionale più inclusiva, efficace ed orientata alla dimensione locale, mettendo gli attori locali in una posizione di uguaglianza nello sviluppo dei programmi di cooperazione allo sviluppo, umanitari e di peacebuilding. Questo significa una distribuzione dei fondi più diretta, basata su una presa di responsabilità comune, coinvolgendo le autorità locali, i leader di comunità e la società civile. Il coinvolgimento degli stati membri nel definire le priorità dell’azione esterna dell’UE dovrebbe inoltre tenere conto non solo del livello politico, ma anche del ruolo della società civile e degli attori locali.

Guardando al Futuro: prossimi passi per il bilancio UE 2028-2034

La proposta della Commissione per il Quadro Finanziario Pluriennale 2028-2034 ha aperto un dibattito intenso e sfaccettato in cui l’obiettivo di semplificazione, maggiore efficienza e maggiore competitività si misura con la necessità di garantire accessibilità, specificità territoriale e la giusta enfasi su priorità sociali, ambientali e civiche. Tutti gli attori coinvolti, dalla società civile al Comitato delle Regioni, dalle imprese alle autorità locali, stanno alimentando un confronto che durerà ancora a lungo, prima dell’approvazione finale.

Le decisioni prese in questo periodo definiranno non solo le risorse, ma la stessa direzione strategica dell’Unione per i prossimi sette anni. Continueremo a seguire da vicino questo processo, cruciale per il futuro della programmazione europea e per l’impatto sui territori e sulle comunità.

Vi lasciamo, nel prossimo paragrafo, uno schema sintetico della proposta di QFP 2028-2034, tratto dai dati del servizio di ricerca del Parlamento europeo.

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Il QFP 2028-2034: una visione d’insieme